Los controles de capital, una medida gubernamental usada para intentar influenciar la economía, regular actividades de comercio y mantener un control sobre el flujo de efectivo dentro de un país.
En las sociedades de libre mercado siempre se tiene por norma que el movimiento libre de capitales es el mejor camino para garantizar la prosperidad y la estabilidad de una economía. Sin embargo, no todas las economías funcionan de la misma manera, en algunos casos los gobiernos, los bancos centrales o los cuerpos regulatorios toman medidas contra el libre flujo de capitales por diversos motivos.
Los controles de capital son cualquier tipo de medida tomada por los gobiernos, bancos centrales, u otras entidades regulatorias para limitar el flujo de capital extranjero que entra y sale de una economía doméstica. Estos controles incluyen impuestos, tarifas, legislaciones, restricciones de volúmenes, y medidas basadas en la fuerza del mercado. Los controles de capital pueden afectar muchas clases de activos tales como las acciones, los bonos, y el comercio de divisas extranjeras.
Entendiendo los controles de capital
Los controles de capital son establecidos para regular los flujos financieros de mercados de capital hacia a dentro y hacia afuera de la cuenta de la cuenta corriente de un país. Estos controles pueden ser para toda la economía o para un sector específico, tal como una industria. Por medio de la política monetaria de un gobierno se pueden poner en marcha los controles de capital. Estos pueden restringir la capacidad de los ciudadanos del país de acceder a divisas extranjeras, controles que son referidos como flujos externos de capital, o también la capacidad de los extranjeros de comprar activos domésticos, también conocidos como flujos internos de capital.
Los controles de capital estrictos son frecuentemente más comunes en las economías desarrolladas donde las reservas de capital son más bajas y más susceptibles a permanecer volátiles.
El debate sobre los controles de capital
Los críticos de estas medidas creen que los controles de capital limitan de manera inherente el progreso económico y la eficiencia de los sectores productivos de un país mientras que los proponentes de la medida la consideran prudente porque estos (los controles) pueden incrementar la seguridad de una economía. La mayoría de las economías más grandes del mundo tienen políticas de controles de capital bastante liberales y han dejado atrás las estrictas reglas del pasado.
Sin embargo, la mayoría de estas mismas economías han tenido o mantienen medidas provisionales aún en marcha para prevenir el éxodo masivo de capitales durante una crisis o un asalto masivo de especulación sobre el valor de una moneda. Factores tales como la globalización y la integración de los mercados financieros han contribuido a una relajación general de los controles de capital.
Al abril una economía al capital extranjero típicamente se provee a las compañías con acceso más fácil a fondos y puede incrementar la demanda doméstica e internacional por las acciones locales. En este sentido, menores controles de capital pueden proveer la base para un amplio desarrollo de una economía de mercado.
Ejemplos del mundo real de los controles de capital
Los controles de capital frecuentemente son establecidos después de una crisis económica para prevenir que los ciudadanos nacionales y los inversores extranjeros saquen sus fondos de un país de forma súbita y desencadenen una devaluación masiva de la moneda. Por ejemplo, el 29 de junio de 2015, el Banco Central Europeo congeló el apoyó a Grecia durante la Crisis soberana de la deuda de Europa.
Ante esta medida del BCE, Grecia respondió cerrando sus bancos y estableciendo controles de capital desde el 29 de junio hasta el 7 de julio de 2015, debido al miedo a que los ciudadanos griegos podrían iniciar una corrida o salida masiva de capitales de los bancos. Los controles monetarios de capital pusieron límites a los retiros diarios permitidos en los bancos y colocaron restricciones sobre las transferencias monetarias y sobre los pagos con tarjetas de crédito en los comercios internacionales.
El 22 de julio de 2016, el ministro de finanzas de Grecia reportó que el país podría suavizar sus controles de capital para incrementar la confianza en los bancos griegos. La relajación de las medidas tenía como objetivo incrementar los montos de dinero que tenían salvaguardados los bancos griegos.
De acuerdo al diario británico The Guardian, tan pronto como Grecia dejaba lo peor de la crisis económica detrás, en el pasado, el país había salido del programa de rescates económicos. El gobierno luego suavizó los limites en los retiros de efectivo e incremento los montos permitidos para las transferencias de efectivo para los negocios.
Los controles de capital en Argentina
Argentina es una nación que tiene una amplia historia de capitales como una medida para mantener resguardad la estabilidad económica del país. Sin embargo, es pertinente aclarar que la eficacia de tales medidas sigue siendo algo muy debatido dentro de la sociedad argentina. De hecho, en el caso argentino existe un término concreto para definir los controles de capital, hablamos del famoso corralito financiero.
El ‘Corralito’ es la palabra por la cual se conocieron las medidas adoptadas por el gobierno de Argentina en diciembre de 2001 para restringir e intentar controlar la salida de depósitos masivos de los bancos. Por medio de esta medida se limitó la cantidad de dinero que los ahorradores podían sacar en efectivo de los bancos. En definitiva, el corralito intentó evitar el colapso del sistema bancario.
Las razones de las medidas de controles de capitales en Argentina
Antes de que en Argentina se implementaran los controles de capital, desde 1991 estaba vigente una ley de convertibilidad de divisas, la cual implicaba que por cada peso se podía comprar un dólar. En el año 2001 era obvio que la situación fiscal del país, así como las circunstancias externas, no podrían permitir más la paridad en la convertibilidad por mucho tiempo. Cuando los ciudadanos se dieron cuenta que todavía podían cambiar sus pesos, uno a uno con el dólar, y que eventualmente en el futuro los dólares serían más caros, corrieron a retirar sus pesos para convertirlos en dólares tan pronto como fuera posible.
Otra circunstancia a tener en cuenta era que para el 2001, el gobierno había acumulado una gran deuda, tanto con los bancos nacionales e internacionales. Muchos analistas del mercado esperaban que el gobierno argentino entrara en default, declarara el no pago de la deuda externa y nacional, esto implicaría una insolvencia notoria de los bancos. Con la eventual insolvencia de los bancos, habían razones de fondo para que los argentinos no quisieran mantener sus depósitos en los bancos. Bajo estas circunstancias el gobierno optó por declarar el ‘corralito’ con el fin de salvar el sistema financiero argentino, aún cuando los costos sociales fueran muy altos.
Desde entonces, y a pesar de los intentos de los diversos gobiernos argentinos por salvaguardar el valor de la moneda local y limitar el acceso a activos de capital foráneos, como el dólar estadounidense, los controles de capital parecen haber tenido el efecto contrario al deseado.
Los controles de capital no terminaron con la crisis de 2001, ya que desde entonces los argentinos dejaron de confiar en su moneda local, el peso. El dólar ocuparía luego el papel de moneda de confianza y se ha convertido desde entonces en la moneda estándar en la cual ahorran los argentinos.
Esta desconfianza en el peso argentino llevó a que gobiernos posteriores, como el de Cristina Fernández de Kichner, implementarán nuevos controles de capitales. Los nuevos controles no tuvieron el mismo alcance que el corralito de 2001, pero ciertamente se les puede etiquetar como controles de capitales.
El 28 de octubre de 2011, Sergio Poggi, el vocero de ministro de economía convocó a los periodistas reunidos en el Ministerio de Economía para una conferencia de prensa largamente esperada.
La medida anunciada cambiaría radicalmente la forma de hacer negocios en la siguiente década en toda Argentina. Las palabras de ese 28 de octubre, pronunciadas por el ministro de Economía fueron radicales y le recordaban a los ciudadanos el regreso del control de capitales: “A partir del lunes, el que quiera ahorrar en dólares deberá tener el visto bueno de la AFIP (Administración Federal de Ingresos Públicos) y tendrá que demostrar ingresos que respalden la compra de esas divisas”.
Esta medida se conoció en el territorio argentino como el “cepo cambiario”. Para este entonces la cotización oficial del dólar era de 4,30 pesos y en el mercado paralelo llegaba a los 4,8 dólares, lo cual marcaba una brecha del 20 por ciento.
Consecuencias de los controles de capital en Argentina, “cepo cambiario”
La medida del cepo cambiario demostró ser radicalmente inútil. Diez años después el dólar alcanzó un precio histórico de 197 dólares.
Muchos analistas del mercado han señalado múltiples efectos negativos de los de los controles de capitales en forma de cepo cambiario: Para el año 2011, la inflación anualizada era del 25% y para el año 2021 la tasa de inflación llegó al 50%.
Como resultado de los controles de capitales de Cristina Fernández, y sostenidos por los gobiernos posteriores, el Producto Interno Bruto per cápita cayó de manera notable, reduciendo los estándares de vida de los argentinos. En el 2011, el PIB per cápita era de unos 18000 dólares anuales y para el 2021 el PIB per cápita era de unos 14.000 dólares.
Otra de las consecuencias notables del cepo fue la caída de las reservas internacionales. En el 2011, las reservas internacionales llegaban a un pico de 40.000 millones de dólares, diez años después estas se ubicaban en unos 9000 millones de dólares netos.
El gobierno de Alberto Fernández aceleró la emisión monetaria con el fin de subsanar el déficit fiscal, sin embargo esta medida ha demostrado ser poco eficiente ya que aceleró la inflación y ha aumentado la deuda interna en pesos.
Ante la demanda masiva de dólares, fruto de la desconfianza en el peso, la actividad productiva exportadora se ha visto seriamente limitada. En este sentido, es claro que el cepo cambiario limitó la actividad económica.
En este contexto, en el que los controles de capital no funcionan para solucionar los problemas que pretendían enfrentar, es preciso que las economías nacionales y sus gobiernos reevalúen la pertinencia de las mismas. Aún así, es preciso notar que cada economía es diferente y en muchas ocasiones, las medidas gubernamentales pueden sucumbir a los discursos y creencias que se crean entre el público respecto a las acciones del gobierno, en cuyo caso estas pueden resultar inútiles.
Los peligros de los flujos libres de capital
Sin embargo, el caso argentino en sí mismo no es un argumento contra los controles de capital. Como hemos destacado, cada economía es diferente y responde a necesidades y problemas diferentes.
La crisis latinoamericana de la deuda de principios de los ochenta y la crisis financiera asiática de finales de los noventa, así como la crisis del rublo ruso de 1998 y 1999, y la crisis financiera de 2008, destacaron los riesgos asociados con la alta volatilidad de los flujos financieros, y estas mismas crisis llevaron a muchas naciones, incluso a aquellas con cuentas corrientes relativamente abiertas, a hacer uso de los controles de capital junto con políticas macroeconómicas dirigidas a desalentar los flujos volátiles de capital en sus economías.
Después de la crisis financiera de 2008, en la medida en que los flujos de capital huían a las economías emergentes, un grupo de economistas del FMI delinearon los elementos de un kit de herramientas de política económica para manejar los riesgos asociados con la volatilidad de los flujos de capitales. La herramienta propuesta facilitó un rol para los controles de capitales. El estudio del FMI, así como un estudio sucesor enfocado en las preocupaciones de estabilidad financiera tuvo como foco y base principal de análisis la creciente volatilidad en los flujos de capitales. Aunque ese estudio no representaba la postura oficial del FMI, fue de hecho muy influyente en la generación de debate entre los líderes políticos y la comunidad internacional, y finalmente condujo a un cambio en la posición del FMI, que se posicionó a favor de los controles de capitales.
Con el creciente uso de los controles de capital en los últimos años, el FMI se ha movido en una dirección dirigida des-estigmatizar el uso de controles de capitales junto con políticas económicas y de diverso orden con el fin de enfrentar la volatilidad de los flujos de capital. Un uso más extendido de los controles de capital genera nuevas preocupaciones por la coordinación de las entidades políticas que ponen en marcha dichos controles.
El caso de las políticas adoptadas por las economías desarrolladas, en comparación con el caso de Argentina, pone sobre la mesa la distinción que debe hacerse frente al uso de estas herramientas de controles de capital. Mientras que la medida puede ser útil en algunos casos, gran parte de la eficacia dependerá de la profundidad de los controles de capital, las medidas macroeconómicas que se adopten junto a los controles de capital así como del grado de poder real (sobre la economía) que tengan las instituciones que implementan dichos controles.
Historia de los controles de capital
Previo al siglo XIX, había muy poca necesidad de controles de capital, esto debido a los bajos niveles de comercio internacional y de integración financiera. En la primera era de la globalización, la cual se data desde 1870 hasta 1914, los controles de capital fueron ampliamente ausentes.
Desde la Primera hasta la Segunda Guerra Mundial
Fuertes controles de capital fueron puestos en marcha tras el estallido de la Primera Guerra Mundial. En los años veinte, estos controles fueron relajados, solamente para ser fortalecidos de nuevo en el inicio de la crisis del 29. Esto fue una respuesta más ad hoc a los flujos de capital potencialmente dañinos que a un cambio basado en la teoría económica normativa. El historiador económico Barry Eichengreen ha señalado que el uso de controles de capital alcanzó su punto máximo durante la Segunda Guerra Mundial, pero la perspectiva más amplia fue que la implementación más fuerte de estos controles ocurrió después de los acuerdos de Bretton Woods. Un ejemplo de controles de capital en el periodo de entreguerras fue el Reich Flight Tax, introducido en 1931 por el canciller alemán Heinrich Brüning. El impuesto era necesario para limitar la salida de capital del país de los individuos más ricos. En ese mismo periodo, Alemania estaba sufriendo las graves consecuencias de la Gran Depresión y las duras reparaciones de guerra que tenía que pagar después de la primera guerra mundial. Siguiendo la llegada de los nazis al poder en 1933, el impuesto fue reacondicionado para confiscar el dinero y las propiedades de los judíos que huían del antisemitismo impulsado por el gobierno.
Controles de capital en la era de Bretton Woods
Al final de la Segunda Guerra Mundial, los capitales internacionales fueron sujetos a la imposición de múltiples medidas de controles de capital impuestas por el sistema de Bretton Woods- estas medidas estaban concebidas para proteger los intereses de los ciudadanos comunes y a la economía en su conjunto.
Las medidas fueron populares, particularmente en un momento en el que las perspectiva pública sobre los banqueros era generalmente baja, ya que se les culpaba de la Gran Depresión. John Maynard Keynes, uno de los principales arquitectos del sistema de Bretton Woods, tuvo la visión de los controles de capital como una característica permanente del sistema monetario internacional, aunque él estuvo de acuerdo en que la convertibilidad de cuenta corriente debería ser adoptada una vez que las condiciones internacionales se hubieran establecido de modo suficiente. Esto sencillamente significaba que las monedas deberían ser libremente convertibles para propósitos de comercio internacional en bienes y servicios, pero no para transacciones de cuenta de capital. La mayoría de las economías industriales relajaron sus controles cerca de 1958 para permitir que esto pasara.
Después de la Revolución Keynesiana, las primeras dos décadas del Bretton Woods proveyeron argumentos necesarios y convincentes para mantener los controles de capital, a excepción de Milton Friedman. Desde finales de la década de los cincuenta, la efectividad de los controles de capital comenzó a romperse, en parte debido a las innovaciones como el mercado del Eurodollar. De acuerdo al economista Dani Rodrik, no es claro hasta qué punto esto se debió a la falta de voluntad de los gobiernos para responder efectivamente, en comparación con su habilidad para hacerlo. Eric Helleiner señala el alto nivel de lobby político de los banqueros de Wall Street como un factor de persuasión ante las autoridades americanas para no establecer controles de capital al mercado del Eurodollar.
La era que siguió al Bretton Woods: Desde 1971 hasta el 2008
Para finales de los setenta, como parte del desplazamiento ideológico en la economía del keynesianismo a la economía de mercado, y del cambio del paradigma social-liberal hacia el neoliberalismo, los países empezaron a abolir los controles de capital, comenzando en en 1973-1974 con Estados Unidos, Canadá, Alemania y Suiza, luego estos países fueron seguidos por el Reino Unido en 1979. La mayoría de las otras economías avanzadas siguieron el ejemplo de estas naciones durante el periodo de 1980 hasta los años noventa.
Durante el periodo de 1980 hasta el 2009, la opinión normativa era que los controles de capital debían ser generalmente evitados, a excepción de los casos de crisis económicas. Por lo tanto era comúnmente creído que la ausencia de controles de capital era lo que más se necesitaba con el fin de promover el crecimiento financiero, ayudando no solamente a los inversores a disfrutar de buenos retornos sino también a las personas del común a disfrutar del crecimiento económico.
Durante la década de los ochenta, muchas economías emergentes decidieron o fueron obligadas a seguir los pasos de las economías avanzadas al abandonar los controles de capital, aunque más de cincuenta países los mantuvieron de forma parcial.
La posición ortodoxa de que los controles de capital eran una cosa mala fue desafiada en 1997 por la crisis financiera asiática. Las naciones asiáticas que habían mantenido controles de capital tales como India y China pudieron superar la crisis con muy pocos inconvenientes.
Después de la Crisis Financiera Mundial: Desde 2009 hasta el 2012
Para el 2009, la crisis financiera global había causado el resurgimiento del pensamiento económico keynesiano, el cual reversó la prevalente ortodoxia económica. Durante la crisis de 2008-2012 de Islandia, el FMI propuso controles de capital para evitar la salida masiva de capitales de Islandia, llamando a estos controles “una característica esencial de la estructura de política monetaria, dada la escala de los potenciales flujos de capital en salida”.
En la segunda mitad del 2009, en la medida en que la economía mundial comenzaba a recuperarse de la crisis financiera global, los flujos de capital hacia adentro de las economías de mercados emergentes, especialmente en Asia y en América Latina, crecieron, aumentando los riesgos a la estabilidad financiera y macroeconómica. Varias economías emergentes respondieron a estas preocupaciones adoptando controles de capital o medidas macroprudenciales; Brasil impuso un impuesto a la compra de activos financieros por parte de extranjeros y Taiwán restringió la capacidad de los inversores internacionales de comprar depósitos de madurez a término fijo.
El retorno parcial a los controles de capital está relacionado a un consenso emergente amplio entre los creadores de políticas a favor de un mayor uso de políticas macroprudenciales. De acuerdo al periodista de economía Paul Mason, el acuerdo internacional por la adopción de políticas macro prudenciales fue alcanzado en la cumbre del G20 del 2009 en Pittsburgh, un acuerdo sobre el cual Mason dijo que parecía imposible de alcanzar en la cumbre de Londres, la cual había tenido lugar unos cuantos meses antes.
Declaraciones a favor de los controles de capital, hechas por varios economistas junto con funcionarios de alto rango, fueron preparadas por los economistas del FMI en febrero de 2010, y una nota subsecuente fue publicada en abril de 2011, en la que se señalaba esto como el “fin de una era” que eventualmente llevó a un cambio en la posición del FMI de que los controles de capital solo deberían ser usados en casos extremos, como un mecanismo de último recurso y solo de manera temporal.
En junio de 2010, el Financial Times publicó varios artículos sobre la creciente tendencia hacia el uso de controles de capitales. Ellos notaron que las voces influyentes del Banco de Desarrollo de Asia y el Banco Mundial se habían unido al FMI en aconsejar sobre el rol favorable de los controles de capitales.
El Financial Times reportó sobre recientes fortalecimientos a los controles de capitales en Indonesia, Corea del Sur, Taiwán, Brasil y Rusia.
El dilema de la trinidad imposible
La historia de los controles de capital es algunas veces discutida en relación al dilema de la trinidad imposible, el descubrimiento de que es imposible para la política macroeconómica de una nación entregar más de dos de los siguientes objetivos macroecómicos deseados, sean estos: Una tasa fija de cambio, una política monetaria independiente y el libre movimiento de capital ( la ausencia de controles de capital). En la primera era de la globalización, los gobiernos eligieron ampliamente perseguir una tasa de intercambio estable mientras que persiguieron la libertad de movimientos de capital. El sacrificio fue que su política monetaria fue principalmente dictada por las condiciones internacionales, no por las necesidades de la economía doméstica. En el periodo de Bretton Woods, los gobiernos fueron libres de tener tasas de intercambio libres y políticas monetarias independientes a expensas del flujo libre de capital. El concepto de la trinidad imposible fue especialmente influencial durante esta era como una justificación para los controles de capitales. En el periodo del Consenso de Washington, las economías avanzadas eligieron la libertad de capital y continuar manteniendo una política monetaria independiente mientras aceptaban las tasas de intercambio libres.
Argumentos a favor del libre movimiento de capitales
Los economistas a favor de las economías de libre mercado señalan las siguientes ventajas para los movimientos libres de capital:
Impulsa el crecimiento de la economía en su conjunto al permitir que los ahorros sean canalizados hacia los usos más productivos.
Animan la inversión extranjera directa, ayudan a las economías en desarrollo a beneficiarse de la experticia internacional.
Le permite a los estados recaudar fondos de los mercados externos para mitigar una recesión temporal.
Le permite a los ahorristas y a los prestamistas asegurar la mejor tasa disponible de mercado.
Cuando los controles incluyen impuestos, los fondos son recaudados algunas veces hacia gobiernos corruptos y hacia sus funcionarios para su uso personal.
Algunos traders han sido capaces de encontrar caminos para evadir los controles libres de capitales.
Las tecnologías de comunicación han hecho que sea mucho más fácil las transferencias de fondos a una escala internacional y han aumentado el número de clientes bancarios.
Argumentos a favor de los controles de capital
Los economistas a favor de los controles de capital han señalado los siguientes puntos:
Los controles de capital pueden representar una política macroprudencial óptima para la reducción de los riesgos financieros y prevenir las externalidades asociadas.
El crecimiento económico global fue considerablemente superior durante el periodo de Bretton Woods donde los controles de capital fueron ampliamente usados. Usando el análisis de regresión, economistas como Dani Rodrik han encontrado que no hay una correlación positiva entre el crecimiento económico y el libre movimiento de capitales.
Los controles de capital que limitan a los residentes de una nación la posesión de activos extranjeros puede asegurar que el crédito doméstico sea más disponible y barato de lo que sería de otro modo. Este tipo de controles de capital todavía tiene lugar en China e India. En India los controles animan a los residentes a proveer fondos baratos directamente al gobierno, mientras que en China esto significa que los negocios tienen na fuente barata de créditos.
Las crisis económicas han sido considerablemente más frecuentes luego de que los controles de Bretton Woods fueran relajados. Incluso los historiadores económicos que clasifican los controles de capital como represivos han concluido que dichas medidas, más que los periodos de alto crecimiento económico, fueron responsables por la infrecuencia de las crisis. Los grandes flujos de capital descontrolados han frecuentemente dañado el desarrollo económico de las naciones al causar que sus monedas se aprecien, contribuyendo a la inflación, y causando booms económicos insostenibles, los cuales frecuentemente preceden a las crisis financieras.
Los riesgos de crisis económicas derivadas de los flujos libres de capital son especialmente altos en economías en desarrollo donde los capitales extranjeros fluyen en forma de créditos en moneda extranjera, de manera que los pagos se vuelven considerablemente más altos cuando las monedas locales se deprecian.
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